Oleh: Anas Alam Faizli
Salah satu isu yang pasti bakal timbul dalam kempen pilihanraya umum ke-13 ialah isu royalty minyak. Kedua-dua parti Barisan Nasional dan juga Pakatan Rakyat telah pun mengetengahkan hujah masing-masing berkenaan isu ini. Artikel ini akan cuba memberi sedikit pencerahan terhadap isu tersebut.
Ketika perjanjian Persekutuan Tanah Melayu ditandatangani pada 31 Januari 1948 di antara wakil-wakil pemerintah Negeri-Negeri Selat, Negeri-negeri Melayu Bersekutu dan Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu, mungkin tiada siapa yang dapat mengagak perjanjian terbabit akan menjadi salah satu punca tercetusnya konflik royalti minyak pada tahun-tahun kemudiannya. Terdapat satu komponen yang memberi impak penting dalam perjanjian terbabit, yakni bidang kuasa negeri ditetapkan dalam lingkungan tiga batu nautika dari pesisiran pantai negeri. Mana-mana tanah yang diliputi air, melebihi 3 batu nautika dari pesisiran pantai, diletak di bawah penguasaan kerajaan pusat. Seksyen 4 Ordinan Darurat 1969 turut mendefinisikan kawasan jajahan negeri sebagai hanya tiga batu nautika dari pesisiran pantai, tertakluk kepada beberapa pengecualian termasuklah negeri-negeri baru Sabah dan Sarawak.
Hal inilah yang kini menjadi hujah pembelaan kerajaan pusat membidas tuntutan royalti minyak oleh sebahagian kerajaan-kerajaan negeri. Mana-mana penemuan minyak di kawasan-kawasan melebihi sempadan negeri (tiga batu nautika dari pesisiran pantai) terletak di bawah hak milik kerajaan pusat, lantas tidak melayakkan tuntutan royalti daripada kerajaan negeri.
Dengan hanya hakikat ini, mungkin wajar kita menyimpulkan bahawa tuntutan royalty gas daripada kerajaan negeri Kelantan itu tidak wajar dilunaskan, malah termasuk juga bayaran royalti kepada negeri Terengganu dan Pahang. Namun, isu ini tidak berakhir sebegitu mudah di sini.
Akta Pembangunan Petroleum 1974
Pada tahun 1973, dunia telah menyaksikan Krisis Minyak yang berpunca daripada sekatan bekalan minyak selama enam bulan oleh negara-negara Arab sebagai ahli Organisasi Negara Pengeksport Minyak (OPEC). Harga minyak mentah meningkat empat kali ganda dalam jangka masa satu malam, dan menjejaskan kelangsungan operasi banyak industri. Kebanyakan negara membangun yang mengeluarkan minyak, termasuklah Malaysia, ketika itu mula menyedari kepentingan mempunyai kuasa mengawal dan menyelia pengendalian sumber minyak negara dari sudut ekonomi dan strategik.
Tindak balas Malaysia berupa penubuhan Petroliam Nasional Berhad, ataupun Petronas, pada 17hb Ogos 1974. Jaguh tempatan gergasi dunia itu berkembang pesat sehinggakan kebergantungan Malaysia kepadanya kian meningkat; secara puratanya 40% belanjawan kerajaan pusat merupakan sumbangan Petronas. Hasil minyak dan gaslah yang telah membiayai pembinaan Menara Berkembar Petronas bernilai RM6 billion itu, beserta pembandaran Putrajaya yang bernilai RM22 billion. Malah, keuntungan besar Petronas hasil peningkatan harga minyak mentah pada dekad lepas merupakan satu-satunya cara kita mampu menampung peningkatan perbelanjaan operasi kerajaan yang melambung meningkat sebanyak RM135 bilion pada tahun 2012 berbanding 2000.
Penubuhan Petronas sebenarnya membuka ruang kepada satu lagi peristiwa penting dalam sejarah industri petroleum Malaysia, iaitu pengenalan Akta Pembangunan Minyak 1974 (PDA). PDA menjadi ‘antagonis’ kepada Perlembagaan Persekutuan dalam tuntutan royalti minyak, yang digunakan oleh penyokong-penyokong pembayaran royalti kepada negeri berkenaan penerokaan minyak yang melibatkan kawasan melebihi tiga batu nautika dari pesisiran pantai. Dalam Seksyen 2 PDA 1974, Petronas diberikan mandat “pemilikan penuh ke atas petroleum yang terdapat di darat dan pesisir pantai Malaysia”, termasuklah hak eksklusif, kuasa, kebebasan dan keistimewaan dalam meneroka, memanipulasi, memenangi dan memperolehi kawasan-kawasan ini. Di sini, istilah am ‘kawasan pesisiran pantai Malaysia’ menjadi punca pergelutan utama, kerana PDA tidak mengandungi sebarang perincian sejauh manakah ukuran “pesisiran pantai” sesebuah negeri yang dimaksudkan, mahupun sebarang rujukan kepada istilah ‘tiga batu nautika’ dalam perlembangan persekutuan.
Walaubagaimanapun, PDA merupakan kayu ukur penting dalam membuktikan kuasa kawalan dan kedaulatan Malaysia sebuah negara merdeka. PDA telah menyeragamkan semua perjanjian berasingan yang dibuat di antara peneroka minyak asing dan kerajaan-kerajaan negeri dalam hal-hal yang berkaitan dengan sumber hidrokarbon di Malaysia. PDA menerbitkan tiga kesan utama; pertama, semua penemuan diletak di bawah jagaan Petronas; kedua, perjanjian konsesi yang asal digantikan dengan Kontrak Perkongsian Pengeluaran (PSC), di mana pihak kerajaan melalui Petronas menanggung perbelanjaan penerokaan, dan; ketiga, royalti sebanyak lima peratus yang ketika itu telahpun dibayar kepada kerajaan negeri kemudiannya harus ditambah lima peratus untuk dibayar kepada kerajaan pusat. Kerajaan-kerajaan negeri sebelum PDA ada menerima bayaran di bawah perjanjian konsensi terdahulu, tetapi sejauh mana jumlah bayaran yang dikuatkuasakan tidak dapat dikenalpasti.
Bersama PDA 1974 ialah 13 perjanjian lagi yang dikenali sebagai Assignments Deeds dan Vesting Grants. Kedua-duanya ditandatangani secara berasingan di antara 13 kerajaan negeri dan kerajaan pusat sekitar tahun 1975 dan 1976. Kesemuanya memberikan hak kepada Petronas untuk ‘petroleum yang berada di darat atau pesisir pantai Malaysia’, dengan pulangan wang tunai secara tahunan bersamaan dengan nilai 5% petroleum yang dikeluarkan. Sekali lagi, tiada kayu ukuran yang diperincikan bersama definisi istilah ‘pesisiran pantai’. Maka perjanjian-perjanjian ini hanya menyemarakkan lagi kontroversi ini.
Sarawak dan Sabah
Selama 40 tahun sehingga 2010, Sabah menerima royalti minyak berjumlah kira-kira RM7.2 bilion.
Sarawak pula dianggarkan menerima kira-kira RM600 juta setiap tahun. Malah, niat utama di sebalik penggubalan PDA 1974 adalah untuk memastikan penguasaan pusat ke atas hasil minyak Sabah dan Sarawak, lebih daripada usaha menangani krisis-krisis seperti Krisis Minyak 1973.
Ketika itu, industri petroleum di Borneo sudah hampir kepada ulangtahun satu abadnya, dengan Shell dan Esso yang masing-masing giat menghasilkan minyak dari Sarawak (80,000b sehari) dan dari Sabah (5,000b sehari). Masalahnya, operasi-operasi terbabit tertakluk di bawah perjanjian konsensi legasi zaman British dengan kerajaan negeri, yang sifatnya berat sebelah kepada syarikat-syarikat pengeluar. Tidak mengejutkan bawa operator-operator minyak ketika itu tidak begitu terbuka dengan syarat baru yang dikenakan; iaitu untuk memberikan royalti minyak kepada sebuah kerajaan persekutuan baru pula.
Pengerusi dan Ketua Eksekutif Petronas yang pertama, Tengku Razaleigh Hamzah atau lebih mesra dikenali di kalangan rakyat Malaysia dengan gelaran Ku Li, mengendong tanggungjawab sukar menyakinkan Sabah dan Sarawak supaya bersetuju dengan PDA. Tugasnya nampak mustahil memandangkan situasi asal yang sangat rumit. Pertama, perjanjian-perjanjian asal yang telah termaktub di antara syarikat pengeluar minyak dengan kerajaan negeri yang perlu dihormati.
Kedua, Malaysia ialah sebuah negara yang terbentuk melalui persekutuan secara sukarela negeri- negeri yang pada asalnya mempunyai hak kedaulatan tersendiri, yang menyebabkan masalah dalam rundingan. Proses rundingan ini berlangsung selama dua tahun, sehinggakan mencapai satu tahap di mana Ku Li dikhabarkan ditahan oleh imigresen Sabah di lapangan terbang!
Kini, walaupun Petronas dan para kontraktornya beroperasi mengeluarkan minyak dan gas di kawasan-kawasan melebihi tiga batu nautika daripada pesisiran pantai Sabah dan Sarawak, kedua- dua negeri masih menerima royalti seperti yang dijanjikan dalam perlembagaan. Tambahan daripada itu, kedua-dua negeri ini juga, tidak seperti negara-negara lain, dijamin oleh perlembagaan untuk menerima duti eksport ‘minyak mineral’. Petroleum termasuk dalam kategori ‘minyak mineral’ tersebut. Royalti dan duti eksport ini berjumlah 10 peratus.
Terengganu
Petroleum telah pertama ditemui di pesisiran pantai Terengganu pada tahun 1973. Sejak itu, Terengganu telah menerima royalti berjumlah RM7.13 bilion menerusi PDA. Negeri pantai timur tersebut bukan sahaja menikmati pertumbuhan yang pesat hasil daripada royalti minyak dan peruntukan kerajaan pusat, malah juga telah menikmati manfaat daripada pembentukan Bandar berasaskan industri petroleum. Rantau Petronas di Kerteh ialah salah satu pusat industri petroleum termaju dengan hub ekonominya yang tersendiri.
Walau bagaimanapun, pembayaran royalti telah dihentikan pada tahun 2000 ketika PAS memegang tampuk kuasa kerajaan negeri. Di bawah klausa pembayaran atas dasar budi bicara di bawah perlembagaan, sebahagian kecil daripada jumlah sebenar wang royalti yang dikenali sebagai Wang Ehsan telah dibayar melalui agensi kerajaan. Royalti hanya disambung kembali pada tahun 2009 apabila Terengganu kembali dipegang oleh kerajaan Barisan, walaupun pengeluaran petroleum dilakukan dikawasan melebihi tiga batu nautika daripada pesisir pantai. Hal ini cukup mengelirukan; wajarkah Terengganu menerima royalti atas pengeluaran minyak melebihi tiga batu nautika dari pesisiran pantainya? Jika ya, mengapakah bayaran royalti tersebut serta merta terhenti sebaik sahaja parti pembangkang yang dilantik sebagai kerajaan negeri?
Kelantan
Petroleum hanya dijumpai di luar pesisir pantai Kelantan pada tahun 90-an ketika Kelantan sudah pun berada di bawah pimpinan PAS. PDA dan Vesting Grant serta Assignment Deed tidak pernah dipersoalkan sebelum itu. Kebetulan pula, penemuan-penemuan gas di pesisiran pantai Kelantan terletak 150km (81 batu nautika) dari Kota Bharu, dan dalam kawasan bebas-ekonomi, yang mana kerajaan pusat telah mempunya perjanjian pembangunan dengan Thailand dan Vietnam.
Bagi pengeluaran minyak dan gas dari kawasan ini, yang dikenali dengan nama blok PM2, PM301, Perjanjian Perkongsian Pembangunan Malaysia-Thailand (MTJDA) dan PM3 CAA Malaysia-Vietnam, kerajaan pusat telah menerima bahagian royaltinya sebanyak 5 peratus, berjumlah RM4.59 bilion. Secara teorinya, jumlah yang sama juga wajar diterima oleh Kelantan (juga lima peratus peruntukan royalti). Malangnya, tidak sesen pun yang diterima oleh negeri terbabit.
Lebih teruk lagi, Kelantan tidak langsung merasai limpahan manfaat daripada pembangunan ekonomi dalam bentuk aktiviti, tapak pengeluaran, pemprosesan dan pengangkutan hasil gas dan minyak. Hasil gas dari pesisiran pantai Kelantan semuanya dikeluarkan melalui MTJDA dan terus disalurkan ke Thailand tanpa melalui Kelantan. walaupun proses ini secara ekonomiknya lebih wajar dilakukan di Kelantan.
Kerajaan pusat mempertahankan haknya untuk tidak membayar royalti kepada Kelantan dengan merujuk kepada Perlembagaan Persekutuan yang menyifatkan kawasan penemuan minyak bukan milik jajahan Kelantan. Sebaliknya, Kelantan mengemukakan tuntutannya terhadap royalty berdasarkan PDA, Assignments Deeds dan Vesting Grants yang menggunakan terma ‘darat dan luar pesisir pantai’ untuk kes petroleum berbanding dengan definisi tiga batu nautika yang terdapat dalam perlembagaan. Pakar-pakar perlembagaan telah menjelaskan bahawa perlembagaan mengatasi semua undang-undang lain, kerana statusnya sebagai satu undang-undang paling agung sebuah negara.
Pada Ogos 2010, Kerajaan Negeri Kelantan telah mengambil tindakan mahkamah ke atas Petronas di atas kegagalan syarikat terbabit membayar royalti kepada kerajaan negeri. Kerajaan Pusat bertindak balas dengan membentuk panel khas penyiasatan yang masih belum mengeluarkan keputusannya.
Nilai Seharusnya Mengatasi Isu Teknikal
Sampai tahap ini, kita sudah boleh membuat kesimpulan bahawa persengketaan ini menjadi rumit kerana melibatkan interpretasi undang-undang. Realitinya, Kelantan dan Terengganu dinafikan hak royalti sewaktu diperintah PAS; hal ini cukup jelas sekali. Maka, cukup sukar untuk kita tidak melihat isu ini sebagai isu yang dipolitikkan. Sebagai orang awam yang menyaksikan krisis berpanjangan ini, tentunya beberapa persoalan timbul dalam benak fikiran.
Pertama, komponen tiga batu nautika dalam Perlembagaan Persekutuan mendefinisikan sempadan maritim negeri, tetapi bagaimana dengan hak pemilikan asset yang merujuk kepada petroleum?
Pastinya apabila dokumen perjanjian ini diangkat menjadi undang-undang dan ditandatangani, niatnya adalah untuk mengasingkan isu petroleum dan gas sebagai isu yang penting dan berasingan dari hak-hak berkenaan kawasan jajahan yang lain. Maka, bolehkah minyak dan gas dilihat dalam ruang lingkup yang sama dengan isu sempadan perairan lain yang termaktub dalam perlembagaan?
Sekiranya menandatangani dokumen ini dahulunya bermaksud untuk memindahkan kuasa dan kedaulatan sesebuah negeri ke atas hak milik minyak asal mereka kepada Petronas, bukankah penafian royalti kini merupakan kemungkiran janji yang sewenang-wenang?
Kedua, mengapakah aplikasi kriteria ‘tiga batu nautika’ tidak selaras kepada semua negeri di semenanjung Malaysia? Pakar undang-undang mendakwa bahawa Assignment Deed 1975 melanggar perlembagaan dan mengandungi kesilapan besar, kerana ia gagal untuk memperincikan bahawa Kelantan hanya berhak memberikan kawasan kepada Petronas yang dibawah jajahannya.
Sekalipun begitu, kenapa hal ini tidak berlaku kepada Terengganu, dan sekarang, Pahang yang dijanjikan royalti sebanyak lima peratus daripada kawasan Bertam PM307 yang baru ditemui walaupun jaraknya ialah 160km (86.3 batu nautika) daripada pesisir pantai Kuantan? Terengganu dan Pahang juga sepatutnya tidak mempunyai hak ke atas penerokaan kawasan yang mengeluarkan hasil minyak yang melepasi sempadan negeri. Hal ini jelas bertentangan dengan Perkara 8 Perlembagaan Persekutuan itu sendiri yang menggariskan kesama rataan hak tanpa diskriminasi.
Ketiga, apakah niat asal kepada janji memberi bayaran tunai kepada kerajaan negeri? Sekiranya janji-janji terbabit dimeteraikan untuk memujuk negeri yang asalnya berdaulat untuk berkongsi hasil bumi mereka dengan seluruh negara, adilkah kerajaan pusat kini untuk menafikan janji yang dibuat sebelum perjanjian ditandatangani? Sudahlah kerajaan negeri hanya diperuntukkan 8.6 peratus daripada keseluruhan perbelanjaan kerajaan pusat.
Tuntasnya, dapat kita simpulkan di sini bahawa terdapat dua pihak yang bertentangan dan menggunakan dua dokumen asing untuk menyokong dakwaan masing-masing; PDA dan Perlembagaan Persekutuan. Apapun, realitinya kita menyaksikan bahawa keempat-empat negeri pengeluar minyak ini merupakan antara negeri termiskin di Malaysia. Kelantan mempunyai isi rumah berpendapatan paling rendah sebanyak RM2,536, di bawah tahap purata kebangsaan iaitu RM4,025, manakala Sabah mempunyai kadar kemiskinan 19.2%, jauh lebih tinggi daripada tahap kebangsaan sebanyak 3.8%.
Pernahkah kita terfikir, sudikah negeri-negeri di bawah persekutuan menandatangani PDA 1974 dan perjanjian berikutnya berkaitan petroleum, jika mereka tidak diberi kepercayaan oleh kerajaan pusat bahawa mereka akan menerima manfaat daripada penerokaan hasil bumi mereka?
Seperti kata Plato, “Kita menolak undang-undang dari diwartakan sebagai undang-undang yang benar dan adil, kecuali jika ianya mendatangkan manfaat dan kebaikan kepada semua rakyat.”
** Versi Bahasa Inggeris artikel ini telah diterbitkan dalam The Edge pada 6 April 2013.
* Anas Alam Faizli adalah seorang professional minyak dan gas. Beliau mempunyai ijazah sarjana pengurusan projek dan sedang menamatkan ijazah kedoktoran serta berTwitter di @aafaizli
* This is the personal opinion of the writer or publication and does not necessarily represent the views of The Malaysian Insider.
Malaysian Insider
Klik di sebelah) :-> 
